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政府工作報告:到底要不要“做大”國有企業(yè)
來(lái)源:西姆國有經(jīng)濟研究院   時(shí)間:2024-03-19

來(lái)源 | 國企混改研究

作者 | 徐懷玉


剛剛閉幕的全國人大十四屆二次會(huì )議,李強總理的政府工作報告在涉及國企改革的內容上,提出“深入實(shí)施國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng),做強做優(yōu)主業(yè),增強核心功能、提高核心競爭力。建立國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整指引制度”。

之前一般的提法都是“做強做優(yōu)做大”國有企業(yè),在我印象中,這應該是首次只提了“做強做優(yōu)”。


1

歷史的經(jīng)驗和教訓告訴我們,

一味做大國企不是最好的選擇


新中國成立后的三十年,是消滅私有制建立公有制的三十年。

1980年之前,中國沒(méi)有私營(yíng)企業(yè),只有國有(營(yíng))企業(yè),一枝獨秀。所有民營(yíng)企業(yè)包括個(gè)體工商戶(hù)都被當作“資本主義尾巴”割了。
結果呢?
1949年我國的GDP約為1756億美元,1980年約為1911億美元。
30年,僅增長(cháng)了8.8%。
1980年之后,雖然借助改革的春風(fēng),但國有企業(yè)更多的仍然是修修補補,無(wú)論“承包”還是“租賃”,終究沒(méi)能把國企從低效無(wú)效的泥淖中拯救出來(lái)。大量的國有企業(yè)依然面臨著(zhù)虧損或倒閉的危機。1998 年全國 25 萬(wàn)戶(hù)的國有企業(yè)利潤才 214 億,不到今天中央企業(yè)一個(gè)月的零頭。
時(shí)任政治局常委的朱镕基同志大刀闊斧地推行了國企“破三鐵”改革,長(cháng)痛不如短痛,要用三年左右的時(shí)間使大多數國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境。
隨之而來(lái)的,就是97年到03年之間的“下崗潮”。即使到現在,依然有著(zhù)大量的文學(xué)影視作品在描述當年尤其是東北“下崗潮”那段沉痛的歷史。
——1997-2003年,國有企業(yè)就業(yè)人數由1.1億降至0.69億。
——1997-2003年,國有及國有控股企業(yè)戶(hù)數從23.8萬(wàn)戶(hù)減少37%至15萬(wàn)戶(hù)。
但同時(shí),我們也可以看到陣痛期之后催生了除了國有經(jīng)濟之外的其他所有制經(jīng)濟的騰飛。
截至2023年,我國GDP達到126萬(wàn)億,全國登記在冊民營(yíng)企業(yè)數量超過(guò)4900萬(wàn)戶(hù),民營(yíng)企業(yè)在企業(yè)總量中的占比達到92.3%。
2021年底,我國國有控股工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)總計超過(guò)51萬(wàn)億元,而私營(yíng)工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)總計超過(guò)40萬(wàn)億元。國有控股工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入累計超過(guò)30萬(wàn)億元,而私營(yíng)工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入累計超過(guò)50萬(wàn)億元。2021年國有控股工業(yè)企業(yè)利潤總額累計值超過(guò)20萬(wàn)億元,而私營(yíng)工業(yè)企業(yè)利潤總額累計接近30萬(wàn)億元。
民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成長(cháng)為中國經(jīng)濟不可或缺的重要一環(huán)。
有一種說(shuō)法叫“56789”,就是民營(yíng)經(jīng)濟貢獻了中國經(jīng)濟50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng )新成果、80%以上的城鎮勞動(dòng)就業(yè),還有90%以上的企業(yè)數量。
新中國成立的前三十年的教訓告訴我們,一味地追求做大國有企業(yè)是行不通的;新中國成立的后四十年的經(jīng)驗告訴我們,改革開(kāi)放,發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟,實(shí)現國民共進(jìn),才能形成經(jīng)濟發(fā)展的良好生態(tài)。
“發(fā)展是硬道理!”
但是,在空間一定的前提下,如果我們一味追求做大國有企業(yè),就會(huì )擠壓民營(yíng)企業(yè)的生存和發(fā)展空間,民營(yíng)企業(yè)就會(huì )越做越小,或者我們也無(wú)視民企做小的結果。

2

實(shí)施分類(lèi)改革,

回歸國企的核心功能定位


幾乎全世界所有的國家都有國有企業(yè),社會(huì )主義國家是這樣,資本主義國家也是這樣。所不同的是,到底哪些行業(yè)應該是國有企業(yè),哪些行業(yè)可以是國有企業(yè)?

2015年12月29日,國資委、財政部、發(fā)展改革委“立足國有資本的戰略定位和發(fā)展目標,結合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的作用、現狀和需要”,發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導意見(jiàn)》。根據主營(yíng)業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍,將國有企業(yè)界定為“商業(yè)類(lèi)”和“公益類(lèi)”。
后來(lái)又將商業(yè)類(lèi)分為商業(yè)一類(lèi)和商業(yè)二類(lèi)。
我一直強調,對國有企業(yè)進(jìn)行功能定位,是因企施策推進(jìn)國企改革的基本前提。
對于公益類(lèi)企業(yè),主要以保障民生、服務(wù)社會(huì )、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標,必要的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可以由政府調控。即使是發(fā)達的資本主義國家,其背后也有政府的影子。
商業(yè)二類(lèi)國有企業(yè),關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專(zhuān)項任務(wù),有別于商業(yè)一類(lèi)企業(yè)。盡管這樣的分類(lèi)獨具中國特色,采取類(lèi)似公益企業(yè)的監管手段尚可理解。
但是,對于處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)一類(lèi)企業(yè),完全應該按照市場(chǎng)化的規則,讓其具有法人地位,獨立核算,自負盈虧,在市場(chǎng)競爭中不斷發(fā)展壯大。
但可惜的是,我們在對國有企業(yè)的管理中,只是做到了“分類(lèi)”,并未做到“分類(lèi)管理”,依然是“一把尺子量到底。
特別是對于商業(yè)一類(lèi)企業(yè),采取準公益類(lèi),或者商業(yè)二類(lèi)企業(yè)的監管模式,不但做大不了國有企業(yè),使其不能在充分競爭的市場(chǎng)環(huán)境中得到歷練和成長(cháng)。而且,這類(lèi)企業(yè)仍然占據著(zhù)國家資源,依賴(lài)政府支持,包括商業(yè)銀行等機構的差別對待,嚴重擠壓了民企的生存空間,挫傷了民營(yíng)企業(yè)家的積極性和安全感。導致國企低效無(wú)效,民企信心不足,結果是兩敗俱傷。
分類(lèi)改革的目的,就是國家和政府應當管該管的,比如公益類(lèi)企業(yè),那是花大家(納稅人)的錢(qián),為大家做事;不去管不該管的,比如商業(yè)一類(lèi)企業(yè),讓市場(chǎng)去推動(dòng)或者淘汰,出資人回歸股東本位。國家和政府的定位應當像對待民企一樣,企業(yè)的義務(wù)就是“依法經(jīng)營(yíng),照章納稅?!?/section>

3

提倡中性競爭,

圍繞核心競爭力打造才是企業(yè)努力的方向


長(cháng)期以來(lái),國有企業(yè)在政府各項優(yōu)惠政策的精心呵護之下成長(cháng),依托政府的援助和補貼得以在激烈的市場(chǎng)競爭存活和發(fā)展,一旦嚴格高標準的國有企業(yè)規則開(kāi)始實(shí)施,國有企業(yè)將會(huì )受到極大影響和遭遇各類(lèi)問(wèn)題。因此,將中性競爭原則及早確立下來(lái)不容忽視。

正如今年人大報告中提到的,“激發(fā)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體活力。國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)都是現代化建設的重要力量。
如何讓國企和民企處于同等的競爭環(huán)境中,或者說(shuō)國企和民企遵循競爭中立的原則,強調競爭的公平性,混合所有制改革應該說(shuō)是一個(gè)非常好的手段。
2013年十八屆三中全會(huì )確立混合所有制改革的指導思想,2015年發(fā)布混合所有制改革的指導意見(jiàn),同年制定混合所有制改革實(shí)操規則,接下來(lái)的國企改革三年行動(dòng)方案,我們一直都在推動(dòng)混合所有制改革的進(jìn)程。
通過(guò)混合所有制改革,首先,可以促進(jìn)市場(chǎng)進(jìn)入平等和公平競爭,降低或者說(shuō)徹底拆除競爭行業(yè)和領(lǐng)域的準入門(mén)檻,在充分競爭領(lǐng)域,沒(méi)有國企和民企之分,也不應該有國企和民企之分。
其次,混改有利于增強市場(chǎng)主力活力和資源配置效率,真正發(fā)揮競爭的優(yōu)勝劣汰功能,促使參與市場(chǎng)競爭的所有企業(yè)真正提升核心競爭力,增強發(fā)展活力,提高發(fā)展質(zhì)量,從而在全社會(huì )范圍內實(shí)現資源的有效利用。
最后,混改有利于優(yōu)化國有企業(yè)治理結構和運行機制,這也是促使國有企業(yè)市場(chǎng)活力和發(fā)展質(zhì)量提升的根本動(dòng)力。

4

鼓勵國民共進(jìn)、

平權保護市場(chǎng)主體是改善營(yíng)商環(huán)境的根本


推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革攻堅,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營(yíng)商環(huán)境,推動(dòng)構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制。

今年政府工作報告中的這段話(huà)中,首先強調市場(chǎng)在資源配置中的作用,而且是決定性作用,強調市場(chǎng)經(jīng)濟的地位。其次是政府作用的發(fā)揮。在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境里,政府的作用是“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營(yíng)商環(huán)境”,政府權力是制定規則,且維護規則,這一點(diǎn)很重要。換句話(huà)說(shuō),政府充當的是裁判員角色,絕不能下場(chǎng)踢球,成為國企經(jīng)營(yíng)的替代者。第三,市場(chǎng)經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。法治經(jīng)濟的本質(zhì)是市場(chǎng)參與者對自己的行為有預判性,不能簡(jiǎn)單粗暴的一個(gè)政策影響一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)行業(yè),讓企業(yè)無(wú)所適從。
正在進(jìn)行的國有企業(yè)改革,還應該注重和強化國有企業(yè)信息披露,使國有企業(yè)和政府的商業(yè)行為在透明公開(kāi)的環(huán)境中進(jìn)行,將其置于社會(huì )和公眾的監督之下,對國有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行有效的約束。讓國企和民企一樣,成為“自主經(jīng)營(yíng),自負盈虧”的商業(yè)主體,承擔“合法經(jīng)營(yíng)、照章納稅”的法定義務(wù),從而實(shí)現國民共進(jìn),公平競爭,平等保護。
——“始終把民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家當作自己人”。無(wú)論是民營(yíng)企業(yè)在改革開(kāi)放中所起的作用,還是“56789”的現實(shí),不需要任何人提醒,民營(yíng)企業(yè)和國有企業(yè)本來(lái)就是一家人,無(wú)需強調。如果一定要這樣說(shuō),那可以倒過(guò)來(lái)說(shuō)民營(yíng)企業(yè)應該始終把國有企業(yè)當作自己人,似乎更符合客觀(guān)現實(shí)。
——“國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)都是現代化建設的重要力量?!?/strong>不僅國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè),還有集體所有制企業(yè),個(gè)體工商戶(hù),都是經(jīng)過(guò)合法登記的市場(chǎng)主體,都應該受法律保護,而且是平等的保護。合法經(jīng)營(yíng),照章納稅,都對國家和人民有貢獻。反過(guò)來(lái),都應該受到法律的懲罰?;蛟S有一天,我們在這樣的語(yǔ)境下,不再分國有、民營(yíng)或者外資,他們都是企業(yè),都是中國的企業(yè),都應該一樣地受到法律的保護。好比公民的概念,公民是不分性別、種族、受教育程度的。所以,我們不會(huì )去區分男公民還是女公民,漢族公民還是藏族公民,識字公民還是文盲公民。
——“全面落實(shí)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展壯大?!?/strong>特定時(shí)期,也許需要特定的提法。但從市場(chǎng)經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟的這一結論出發(fā),階段性的政策鼓勵總是替代不了長(cháng)期穩定的法律導向。我們更應該通過(guò)立法,“進(jìn)一步解決市場(chǎng)準入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面存在的突出問(wèn)題”。歷史的經(jīng)驗和教訓也告訴我們,任何一部法律,其價(jià)值都遠遠超過(guò)朝令夕改的那些所謂的“優(yōu)惠政策”和“鼓勵措施?!?/section>
所以,真正需要做大的,到底是國有企業(yè),還是民營(yíng)企業(yè)?還是二者都應該做大,或者還是根本不需要做這樣的劃分?
很多事情,其實(shí)沒(méi)那么復雜,有句話(huà)叫“大道至簡(jiǎn)?!毙∑酵井斈甑囊粋€(gè)“白貓黑貓論,”非常直白,通俗易懂,但卻蘊含著(zhù)深邃的哲理。


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